[판례]토지수용법 제73조 위헌소원(합헌)(2002.11.28,2002헌바38)

 

토지수용법 제73조 위헌소원(합헌)(2002.11.28,2002헌바38)

헌법재판소 전원재판부(주심 權誠 재판관)는 2002년 11월 28일(목) 재판관 8 : 1의 의견으로 토지수용법 제73조는 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 선고하였다.

1. 사건의 개요

김천과 구미 사이의 도로확장 및 포장공사를 시행하는 경상북도지사의 신청에 따라 중앙토지수용위원회는 2001. 5. 22. 청구인 박○창 소유의 김천시 아포읍 국사리 88의 1 답 452㎡ 및 천○일 소유의 같은리 88의 5 답 1,189㎡를 수용하는 재결을 하였다.

청구인들은 그 재결서의 정본을 송달받고 1월이 경과하도록 이에 대한 이의를 신청하지 아니한 채 중앙토지수용위원회와 경상북도지사를 상대로 대구지방법원에 수용재결처분의 취소를 구하는 소(2001구5393호)를 제기하였고 그 계속중 토지수용법 제73조 제1항, 제2항에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였다. 법원이 2002. 4. 11. 신청을 기각하자 청구인들은 같은 달 25. 헌법소원심판을 제기하였다.

2. 심판의 대상

심판대상 법조항은 토지수용법(이하 '이 법'이라고 한다) 제73조(1981. 12. 31. 법률 제3534호로 개정된 것, 이하 '이 조문' 또는 '심판대상법조항'이라 한다) 제1항 및 제2항이고 그 내용은 다음과 같다.

토지수용법(1981. 12. 31. 법률 제3534호로 개정된 것)

제73조(이의의 신청)

① 중앙토지수용위원회의 재결에 대하여 이의가 있는 자는 중앙토지수용위원회에 이의를 신청할 수 있다.

② 제1항의 규정에 의한 이의의 신청은 재결서의 정본이 송달된 날로부터 1월이내에 이를 하여야 한다.

3. 결정이유의 요지

가. 이 조항은, 토지수용과 관련된 분쟁의 특수성을 고려하여 수용조치에 대하여 불복하는 때에는 중앙토지수용위원회에 이의신청을 먼저 하게 하여, 신속하게 법률관계를 확정하고 통상의 소송절차보다 간편한 절차로 시간과 비용을 절약하며 토지수용에 관한 행정기관의 전문적인 지식을 활용하도록 하고 있다. 따라서 이 조항이 이의신청을 필요적인 전심절차로 한 것은 그 목적의 정당성 및 수단의 필요성과 적절성이 모두 인정된다.

이 조항이 수용조치에 대한 제소를 금지함으로써 청구인들이 입게 되는 재판청구권의 제한정도는 그다지 크다고 할 수 없고, 오히려 이 조항에 의하여 추구되는 분쟁의 일회적 해결과 신속한 권리구제 및 법원 판결의 적정성 보장이라는 공익은 매우 크다고 할 것이다.

따라서, 이 조항이 수용조치에 대한 불복절차를 규정하면서 이의절차를 필요적 전치로 한 것은 합리성을 갖춘 것이고 비례의 원칙에도 위반되지 아니하므로 청구인들의 재판청구권을 침해한다거나 평등의 원칙을 위반하는 것이라고 볼 수 없다.

나. 행정심판법이 정하는 것에 비하여 비교적 짧은 청구기간을 설정하고 있는 이 조항은 토지수용과 관련한 공공사업을 신속히 수행하여야 할 특수성을 살리고 간편한 절차로 분쟁을 신속히 해결하여 이해관계자의 권리관계를 조속히 안정시킬 필요에서 나온 것으로서 그 목적의 정당성과 필요성이 인정된다.

나아가, 이 조항이 청구인들의 재판청구권 행사를 불가능하게 하거나 현저히 곤란하게 할 정도로 짧은 것은 아니어서 청구기간에 관한 입법재량의 한계를 일탈한 것이라고 할 수 없다. 또한 이로 말미암아 청구인들이 입게 되는 재판청구권의 제한정도 또한 그다지 크다고 할 수 없으며, 오히려 이 조항에 의하여 추구되는 신속한 권리구제라는 공익은 매우 크다고 할 것이다. 따라서 이 조항이 비례의 원칙을 위반하였다거나 청구인들을 불합리하게 차별한다고 볼 수는 없으므로 이것이 청구인들의 재판청구권을 침해하거나 평등의 원칙을 위반한다고는 할 수 없다.

※ 반대의견(재판관 周善會의 위헌의견)

(1) 중앙토지수용위원회의 조직, 권한, 심의절차, 심의기준 등에 비추어 볼 때, 심판대상 법조항에 의한 이의신청절차에서는 수용재결청과 이의재결청이 중앙토지수용위원회로 동일하고, 심의기능과 재결기능을 분리하지 않고 모두 중앙토지수용위원회가 함께 관장하도록 되어 있고, 수용재결과 이의재결의 심리절차에 있어서도 법률상으로나 실무상으로나 이를 구분하지 않고 동일한 절차로 처리하고 있으므로, 사실상 이의신청절차는 수용할 토지의 구역과 손실의 보상등에 관하여 수용재결과정에서 행한 절차를 반복하여 심의하는 것에 불과하다고 할 것이다.

이와 같이 제3의 독립된 지위에 있지 아니한 중앙토지수용위원회에 다시 이의신청을 하여 그 재결에 대하여만 행정소송을 제기할 수 있도록 하는 것은 국민들로 하여금 불필요한 절차의 반복을 강요하는 것에 불과하며, 여기에는 하등의 합리적인 이유도 발견할 수 없는 것이다. 특히 당해사건의 경우와 같이 청구인들의 불복취지가 토지수용 자체에 대한 것이 아니라 정당한 보상을 요구하는 것에 국한되는 경우에는 더욱 그러하다 할 것이다.

따라서 중앙토지수용위원회의 수용재결에 대하여 반드시 이의신청을 거쳐 이의재결에 대해서만 행정소송을 제기하도록 해석하는 것은 헌법 제27조 제1항의 재판청구권 및 제3항의 신속한 재판을 받을 권리에 대해 필요한 정도를 넘어 제한하는 것으로서 그 수인이 기대불가능한 과도한 제한이라 아니할 수 없다.

(2) 중앙토지수용위원회의 조직, 권한, 심의절차, 심의기준 및 실제적인 업무처리의 현실과 통계등에 비추어 볼 때, 일반적인 행정심판절차에서보다 특별히 전문성을 인정하기 어렵다고 여겨지기 때문에 토지수용의 행정심판에서만 이의신청기간을 지나치게 짧게 정하는 것은 토지수용의 이의신청권자에게만 최소침해의 원칙과 법익균형성의 원칙을 위배하여 수인할 수 없는 과도한 부담을 지우고 있는 것이라 아니할 수 없다.

토지수용법에 따른 토지수용에 관한 처분은 전형적인 행정처분이다. 토지수용법은 사법(私法)질서체계와 같은 이종(異種)의 법질서체계에 포섭되는 것도 아니고 동일한 행정법질서체계 내에 있기 때문에 토지수용의 이의신청기간만을 달리 규율할 합리적인 근거를 찾을 수 없다. 따라서 특별히 단기간의 이의신청기간을 설정하고 있는 심판대상 법조항은 헌법상 체계정당성의 법리에 어긋난 자의적인 규정으로서 헌법 제11조 및 헌법 제107조 제3항에 위반되어 위헌을 면치 못할 것이다.

4. 관련법령의 시행

2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고 2003. 1. 1.부터 시행되는 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제83조 제1항에서 중앙토지위원회의 수용재결에 대한 이의를 임의적인 것으로 하고 있고, 나아가 동법 제85조 제1항에서 이의를 거치지 않고도 그 수용재결 자체에 대해서 행정소송을 제기할 수 있도록 하고 있다.