[판례]학교용지확보 등에 관한 특례법 제2조 제2호 등 위헌제청(합헌,헌법불합치,2007헌가9)

 

학교용지확보 등에 관한 특례법 제2조 제2호 등 위헌제청

(합헌,헌법불합치)(2008.09.25,2007헌가9)

헌법재판소 전원재판부는 2008년 9월 25일 학교용지부담금 제도를 정하고 있는 학교용지 확보 등에 관한 특례법 제2조 제2호, 제5조 제1항 본문에 대하여는 재판관 7(합헌) : 2(위헌)의 의견으로 합헌을, 위 부담금의 면제사유를 정하고 있는 동법 제5조 제4항에 대하여는 재판관 8(헌법불합치) : 1(합헌)의 의견으로 헌법불합치를 각 선고하였다.

특례법 제2조 2호, 제5조 제1항에 대한 합헌의견은 학교용지부담금은 수분양자가 아닌 개발사업자를 부과대상으로 하고 있어 의무교육의 무상성과 무관하며, 부담금 부과에 있어서 평등의 원칙과 비례의 원칙을 모두 준수하고 있어 헌법에 위반되지 아니한다는 것을 근거로 한다.

이에 대하여는 의무교육의 재정을 조세가 아닌 부담금을 통해 마련하는 것은 헌법상 의무교육의 무상원칙에 반하며, 부담금이 중·고등 교육 재원으로 사용되는 경우에도 위 학교용지부담금은 평등의 원칙과 비례의 원칙을 충족시키지 못한 것으로 헌법에 반한다는 재판관 2인(재판관 이공현, 재판관 민형기)의 반대의견이 있다.

특례법 제5조 제4항에 대한 헌법불합치 의견은 부담금의 면제사유를 정하고 있는 동 조항이 학교건물을 증축하여 기부채납한 자를 학교용지를 확보하여 기부채납한 자에 비해 합리적 이유 없이 차별하는 것으로 평등의 원칙에 반한다는 것을 그 근거로 한다. 다만 이에 대하여 단순위헌을 선언할 경우 기존의 면제사유에 해당하는 자까지도 부담금을 면제받을 수 없게 되는 법적 공백이 발생하므로 개정시까지 잠정적용되도록 헌법불합치 선고를 하는 것이다.

이에 대하여 학교의 건축·기부가 법률상 근거 없이 공권력의 불법적인 강요에 의하여 이루어지는 경우 이를 학교용지부담금의 면제사유로 규정하게 할 것이 아니라 이러한 행정청의 행위 및 효과를 근본적으로 부정해야 할 것이라는 이유로 학교를 증축하여 기부채납한 경우를 면제사유로 정하고 있지 아니한 특례법 제5조 제4항은 헌법에 반하지 않는다는 반대의견(재판관 조대현)이 있다.

결국 특례법 제5조 제4항은 헌법에 합치되지 아니하고, 다만 2009. 6. 30.을 시한으로 입법자가 위 결정의 취지에 맞게 위 조항을 개정할 때까지 계속 적용된다.

1. 사건의 개요

잠실22번지 아파트재건축조합은 2002. 3. 6. 서울특별시 강동교육청 교육장과의 사이에서 잠신초등학교의 기존교사(보통교실 26실, 전체규모 6,182.73㎡)를 개축하여 위 강동교육청에 기부채납하고, 잠신중학교의 교육환경 확보를 위한 조치를 취하기로 하는 내용의 협약을 체결하였다.

그 후 송파구청장은 2003. 2. 8. 이 사건 조합에 대하여 아파트 및 부대시설로 65동 5,536세대, 주거중심시설 1동을 건축하는 내용의 사업계획을 승인하면서 “초등학교 개축에 관하여는 교육청과의 협약을 준공 전까지 이행하시기 바랍니다.”라는 내용 등의 사업계획승인조건을 부가하였다. 위 조합은 아파트 5,563세대 중 1,115세대를 일반분양하기로 하고 2005. 4. 7. 송파구청장에게 입주자모집공고 승인신청 및 착공신고를 하였고, 2005. 4. 26. 송파구청장의 승인을 받아 입주자모집공고를 한 후 분양을 완료하였다.

송파구청장은 위와 같은 협약에도 불구하고 2006. 4. 6. 위 조합에게 ‘구 학교용지 확보 등에 관한 특례법’ 제2조 제2호, 제5조 제1항 본문에 따라 위 일반분양분 1,115세대에 대해 학교용지부담금 1,128,348,800원을 부과하였고, 위 조합은 이러한 부과처분에 불복하여 송파구청장을 상대로 2006구합24749호로 그 취소를 구하는 행정소송을 제기하였다. 이에 제청법원은 특례법 제2조 제2호, 제5조 제1항 본문, 제5조 제4항이 헌법에 위반된다는 판단 하에 위 조항들에 대하여 직권으로 위헌법률심판제청을 하였다.

2. 심판의 대상

이 사건의 심판대상은 ‘구 학교용지확보 등에 관한 특례법’(2005. 3. 24. 법률 제7397호로 개정되고 2007. 12. 14. 법률 제8679호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘특례법’이라 한다) 제2조 제2호, 제5조 제1항 본문과 제5조 제4항이다.

구 학교용지확보 등에 관한 특례법(2005. 3. 24. 법률 제7397호로 개정되고 2007. 12. 14. 법률 제8679호로 개정되기 전의 것)

제2조 (정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

1. 생략

2. “개발사업”이라 함은 「건축법」,「도시개발법」,「도시 및 주거환경정비법」,「주택법」, 「택지개발촉진법」및「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 의하여 시행하는 사업 중 100세대 규모 이상의 주택건설용 토지를 조성․개발하거나 공동주택을 건설하는 사업을 말한다.

3. 생략

제5조(부담금의 부과․징수) ① 시․도지사는 개발사업지역에서 단독주택 건축을 위한 토지를 개발하여 분양하거나 공동주택을 분양하는 자에게 부담금을 부과․징수할 수 있다.(단서 생략)

④ 시·도지사는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 부담금을 면제할 수 있다. 다만, 제1호와 제3호의 경우에는 부담금을 면제하여야 한다.

1. 개발사업시행자가 제3조 제3항의 규정에 의한 교육감 의견으로 제시된 학교용지를 교육비 특별회계에 기부채납(寄附採納)하는 경우

2. 최근 3년 이상 취학 인구의 지속적인 감소로 인하여 학교 신설의 수요가 없는 지역에서 개발사업을 시행하는 경우

3. 「노인복지법」제32조의 규정에 의한 노인복지주택 등 취학 수요의 발생이 없는 용도로 개발사업을 시행하는 경우

3. 결정이유의 요지

(1) 이 사건 중 특례법 제2조 제2호, 제5조 제1항 본문에 관한 쟁점은 개정된 학교용지부담금 제도가 의무교육의 무상성에 반하는 것인지와 위 부담금이 평등의 원칙과 비례의 원칙을 충족시키고 있는지 여부이다.

의무교육의 무상성에 관한 헌법상 규정은 교육을 받을 권리를 보다 실효성 있게 보장하기 위해 의무교육 비용을 공동체 전체의 부담으로 이전하라는 명령일 뿐이고 의무교육의 비용을 오로지 조세로만 해결해야 함을 의미하는 것은 아니므로, 학교용지부담금의 부과대상을 수분양자가 아닌 개발사업자로 정하고 있는 위 조항은 헌법 제31조 제3항의 의무교육의 무상성과는 무관하다.

또한 취학률이 100%수준에 달하고 학생수는 계속적으로 감소하고 있는 현 상황에서 개발사업지역만을 중심으로 발생하는 학교신설 수요는 국민 모두의 교육수요 충족과는 관계가 없는 것으로 개발지역에서의 학교시설 확보는 특별한 공익사업으로서의 성격을 가지고 있으며, 위 조항은 일정규모 이상의 개발사업을 통해 학교신설의 수요를 야기한 개발사업자라는 동질적인 특정요소를 가진 집단을 부과대상으로 하여 부과대상 사이에 내부적, 외부적 동질성이 존재한다.

이들은 개발사업을 통해 이익을 얻었다는 점에서 학교시설 확보라는 공적 과제와 밀접한 관련성을 가지고 있을 뿐만 아니라 이에 대해 일정한 부담을 져야 할 책임도 가지고 있다. 따라서 이들에 대한 학교용지부담금 부과는 평등의 원칙에 반하지 않는다.

또한 학교용지부담금 제도는 ‘학교용지 확보를 위한 새로운 재원의 마련’이라는 정당한 입법목적의 달성을 위한 적절한 수단으로서 부담금의 부과율이 지나치게 높아 납부의무자에게 과도한 부담을 지우는 것이라고 볼 수 없고, 교육의 기회를 균등하게 보장해야 한다는 공익과 사인의 재산적 이익을 적절히 형량하고 있다. 따라서 이 사건 법률조항은 납부의무자인 개발사업자의 재산권 제한에 있어 비례원칙을 준수하고 있다고 할 것이다.

(2) 이 사건 중 특례법 제5조 제4항과 관련된 쟁점은 기존학교를 증축하여 기부채납한 경우를 필요적 면제사유로 정하고 있지 아니한 것에 합리적인 이유가 있는가 하는 점이다.

학교용지를 기부채납한 자와 학교건물을 증축하여 기부채납한 자는 위 특례법상 목적 달성에 기여하였다는 점에서 동일하다 할 것인데, 학교용지를 기부채납한 자에 대하여만 이중의 부담을 방지할 수 있는 필요적 면제 규정을 두고, 학교건물을 증축하여 기부채납한 자에 대해서는 이를 위한 일체의 규정을 두지 아니한 것에 합리적 이유를 발견할 수 없다.

따라서 특례법 제5조 제4항은 평등의 원칙에 반하는 것이나, 이에 대하여 단순위헌을 선언할 경우 학교용지를 확보하여 기부채납한 자나 학교신설 수요를 야기하지 아니한 자에게 부담금을 필요적으로 면제하도록 한 규정이 효력을 잃게 되어 법치국가적으로 용인하기 어려운 법적 공백상태가 발생한다 할 것이므로 이에 대하여 잠정 적용을 명하는 헌법불합치 결정을 선고한다.

4. 반대의견의 요지

(1) 특례법 제2조 제2호, 제5조 제1항에 대한 반대의견(재판관 이공현, 재판관 민형기의 위헌의견)의 요지

의무교육을 위한 재원을 마련함에 있어 그 부과대상이 누구인지를 불문하고 부담금이라는 수단을 동원하는 것은 그 자체로 헌법상 의무교육의 무상성에 반한다. 교육시설의 확보는 일반적 공익사업이며, 단지 개발사업을 통해 이익을 취했다는 이유만으로 개발사업자가 학교신설에 대해 밀접한 관련성이나 책임을 가지고 있다고 보기는 어려우므로 이 사건 법률조항은 개발사업자를 합리적이 이유 없이 차별하는 것으로 평등원칙에 반하고, 부담금의 최종적인 부담이 수분양자에게 전가될 것이 분명하다는 점과 개발사업자에게 형평에 맞는 몫 이상을 부담하게 한다는 의심이 존재한다는 점 등을 고려할 때 이 사건 법률조항은 재산권 제한에 있어서 비례 원칙도 준수하였다고 볼 수 없다.

(2) 특례법 제5조 제4항에 대한 반대의견(재판관 조대현의 합헌의견)의 요지

학교의 건축·기부가 법률상 근거 없이 공권력의 불법적인 강요에 의하여 이루어지는 경우 이를 학교용지부담금의 면제사유로 규정하게 할 것이 아니라 이러한 행정청의 행위 및 효과를 근본적으로 부정하는 방향으로 국민의 기본권을 보장하여야 할 것이다.

5. 관련 결정례

헌법재판소는 지난 2005. 3. 31. 수분양자를 부과대상자로 하는 학교용지부담금 제도가 의무교육의 무상성에 반하고 평등의 원칙 및 비례의 원칙에 위반된다는 이유로 위헌이라는 결정(2003헌가20)을 선고한 바 있다.