[판례]여객자동차운수사업법 제73조의2 제1항 제1호 등 위헌확인(기각,2001헌마596)

 

여객자동차운수사업법 제73조의2 제1항 제1호 등 위헌확인

(기각)(2002.11.28,2001헌마596)

헌법재판소 전원재판부(주심 金榮一 재판관)는 2002. 11. 28.(목) 재판관 7 : 2의 의견으로 '약국의 이용자'를 위한 셔틀버스를 셔틀버스의 예외적 운행허용대상에서 제외한 여객운수사업법(2000. 12. 29. 법률 제6321호로 개정된 것) 제73조의2 제1항 제1호에 대하여 기각결정을 선고하였다.

1. 사건의 개요

청구인들은 서울 송파구에서 각 약국을 개설하여 운영하고 있는 약사들로, 위 약국들의 근처에 있는 아산재단 서울중앙병원에서 진료를 받은 후 약을 조제하러 위 약국들을 이용하는 환자들의 교통편의를 위하여 셔틀버스를 운행하여 왔다.

그러나 신설된 여객자동차운수사업법 제73조의2, 제81조 제7호의2 및 부칙 제1항은 2001. 6. 30.부터 고객유치목적의 노선을 정한 셔틀버스운행의 전면금지와 위반시 형사처벌을 규정하였고, 이에 근거하여 서울 송파구청장은 청구인들에게 셔틀버스운행을 전면 중단할 것을 알리는 내용의 협조공문을 발송하였다.

이에 청구인들은 의사의 처방전을 소지하고 약을 조제하기 위하여 약국을 이용하려는 환자들을 위한 셔틀버스의 운행을 금지하는 위 법 제73조의2 및 제81조 제7호의2의 위헌확인을 구하는 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판의 대상

여객운수사업법(2000. 12. 29. 법률 제6321호로 개정된 것)

제73조의2(자가용자동차의 노선운행금지) ①자가용자동차는 고객을 유치할 목적으로 노선을 정하여 운행하여서는 아니 된다. 다만, 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.

1. 학교, 학원, 유치원, 보육원, 호텔, 교육 문화 예술 체육시설(유통산업발전법 제2조제3호의 규정에 의한 대규모점포에 부설된 시설은 제외한다), 종교시설, 금융기관 또는 병원의 이용자를 위하여 운행하는 경우

2. 대중교통수단이 없는 지역 등 대통령령이 정하는 사유에 해당하는 경우로서 시 도지사의 허가를 받은 경우

3. 결정이유의 요지

가. 영업의 자유의 침해 여부

○ '의약분업제도'로 인하여 진료와 약의 조제가 분리된 결과, 대학병원 등 대형종합병원의 인근에는 소위 '문전약국(門前藥局)'이라고 하는 대형약국들이 개설되었고, 이들 문전약국들은 인근 대형종합병원의 환자들을 자신들의 약국으로 유치하려는 영업행위의 일환으로 셔틀버스를 운행하여 왔다. 그러나 이로 인하여 몇몇 문전약국들이 인근 대형종합병원의 환자들을 독점함에 따라 기존의 동네약국이나 대형약국들은 환자의 감소로 경영에 곤란을 겪게 되었고, 이들도 셔틀버스를 경쟁적으로 운행함에 따라 셔틀버스의 운행구간이 점점 확대되고 그 운행횟수도 늘어나게 되어 기존의 여객운송사업자와 갈등이 야기되었다.

따라서 입법자는 백화점 등 대형유통업체의 무분별한 셔틀버스운행으로 인한 업계간의 분쟁을 해결하기 위한 입법적 조치를 마련하는 기회에, 이와 동일한 문제를 안고 있는 약국의 셔틀버스운행 등 자가용자동차의 고객유치목적의 일체의 여객운송행위를 금지하게 되었고, 이는 약국의 셔틀버스운행으로 말미암은 동네약국 및 여객운송사업자와의 분쟁해결과 무상운송으로 인한 여객운송질서의 문란방지 및 이용자의 안전확보에 그 취지가 있다고 할 것이므로 그 입법목적의 정당성이 인정된다.

○ 대학병원 등 대형종합병원에서 진료를 받은 환자들은 그 질병의 정도가 비교적 중하여 그에 필요한 전문적이고 고가의 약을 상시 구비하고 있는 대형종합병원 인근의 문전약국을 주로 이용하게 되는데, 의사의 처방전에 따른 일률적인 약의 조제와 약의 조제에 대한 균일한 보험급여로 인하여 약국간에 차별성이 존재하지 않으므로 셔틀버스의 운행 여부가 환자들의 약국선택에 중요한 요소가 될 것이고, 이로 인해 약국간에 셔틀버스운행경쟁이 심화될 것이 쉽게 예상된다.

따라서 약국의 이용자를 위한 셔틀버스를 그대로 허용하여서는 백화점 등 대형유통업체의 셔틀버스운행에서 이미 경험한 여러 가지 폐단이 발생할 것이 명백히 예상되고, 이러한 문제점은 약국간의 자율적인 감축노력이나 사후적인 조정수단으로 해결될 성질의 것이 아니라고 할 것이므로, 부득이 이를 금지할 수밖에 없는 것이다.

○ 그러나 실제로 병원과 약국 사이를 운행하는 대중교통수단이 없거나, 있다고 하더라도 그 접근이 어려운 경우에는 시·도지사의 허가를 받아 셔틀버스를 운행할 수 있도록 하고 있고, 셔틀버스운행금지로 인하여 제한되는 청구인들의 영업의 자유도 약의 조제와 판매를 기본적인 업무로 하는 약국의 영업활동과 직접적이고 밀접하게 관련된 영역이 아니라, 직업의 수행을 위한 간접적이고도 부수적인 영역에 대한 제한에 불과하므로 수인한도 내의 제한이라 할 것이다.

나. 평등권의 침해 여부

약국의 이용자를 위한 셔틀버스운행의 경우는 의약분업제도 실시 후 나타난 약국시장의 경쟁심화로 말미암아 문전약국들이 서로 자신의 약국으로 환자들을 유치하기 위하여 셔틀버스의 운행횟수와 운행대수를 증가하는 추세에 있었고, 문전약국들이 환자들을 대거 유치함에 따라 급격하게 매출액이 감소한 기존의 대형약국의 경우도 이를 만회하기 위하여 경쟁적으로 셔틀버스를 운행하게 되어 셔틀버스의 운행구간이 기존의 대중교통수단의 운행구간과 중복되는 등 여객운송사업자와의 갈등이 심화되었다.

이에 더하여 약국이 운행하는 셔틀버스의 이용자는 통상 병원에서 진료를 받은 환자라 할 것이나, 그 중에는 입원환자를 위한 병문안이나 장례식 참석 등의 목적으로 병원을 방문한 자도 있을 수 있고, 진료를 위한 목적이라 하더라도 약의 조제가 필요 없는 경우도 얼마든지 있을 수 있는데, 이러한 병원의 이용자들도 아무런 규제 없이 약국이 운행하는 셔틀버스를 이용하는 것은 여객운송질서와 이용자의 안전에 심각한 영향을 미친다고 아니할 수 없으므로 이 사건 법률조항이 정하는 학교, 학원, 병원 등 예외적인 운행허용대상의 셔틀버스운행과 같이 볼 것은 아니다.

※ 반대의견(재판관 金榮一, 재판관 金京一)

○ 이 사건 법률조항이 신설되기 전에 실시된 '의약분업제도'로 인하여 대학병원 등 대형종합병원에서 진료를 받던 환자들의 경우, 약을 조제하거나 구입하는 데 큰 어려움을 겪게 되었고, 이러한 환자들의 수요에 응하여 대형종합병원의 인근에는 이러한 약품들을 대량으로 상시 구비한 문전약국들이 개업을 하게 되었다.

이에 따라 종래의 약국시장은 동네의원에서 진료를 받은 환자들이나 간단한 의약품을 구입하려는 환자들이 주로 이용하는 '동네약국'과 대형종합병원에서 진료를 받은 환자들이 주로 이용하는 '문전약국'으로 자연스럽게 분리되었고, 이러한 시장분리의 과정에서 더 이상 매출의 증대를 기대할 수 없는 동네약국의 약사들은 약국을 폐업하고 문전약국을 개업하거나 문전약국의 약사로 고용되는 것을 선택하게 된 것이며, 문전약국들의 경우에는 환자유치를 위한 경쟁수단으로 셔틀버스를 운행하는 등의 영업활동을 하게 된 것이다.

그리고 이러한 문전약국의 셔틀버스운행실태를 보면, 그 운행노선과 운행거리는 인근 대형종합병원에서 약국까지로 1∼2㎞ 정도에 그치고, 운행차량이나 운행대수도 15인승 내지 25인승 이하의 승합차 1∼2대 정도를 운행하는 것에 불과하고, 동일한 약의 조제에 대해서는 균일한 보험급여가 지급되고 약품가격도 비교적 엄격히 통제되고 있으므로 백화점 등의 경우와는 달리 셔틀버스의 운행비용을 소비자에게 전가시킬 수 있는 상황도 아니다,

그리고 그 운행노선도 대형종합병원에서 가장 가까운 지하철역이나 노선버스의 정류장 정도에 불과한 거리로 기존의 대중교통수단의 노선과 중복되지 않을 뿐 아니라, 오히려 병원과 이러한 대중교통수단을 연결하는 보완적인 역할까지도 하는 것이고, 그 이용자도 대부분 인근 대형종합병원에서 진료를 받고 약을 조제하려는 환자들이나 그 보조자에 한정되므로 불특정다수인으로 그 운행대상이 확대될 성질의 것도 아니다.

따라서, 약국의 셔틀버스운행으로 인한 동네약국의 경영난이나 여객운송사업자와의 갈등을 해결하기 위한다거나, 여객운송질서의 확립과 이용자의 안전확보를 위한다는 것은 정당한 입법목적이 될 수 없는 것이다.

나아가 그 운행구간이 확대되어 대중교통수단의 운행구간과 중복되거나, 병원의 환자 외에 불특정다수인으로 그 운행의 대상이 확대될 위험이 있을 수 있지만, 이러한 경우에도 운행구간이나 운행횟수 등을 제한하는 단속적인 방법으로도 능히 입법목적을 달성할 수 있는 것이고, 이로 인해 불편한 몸을 이끌고 약국을 이용하려는 환자들의 경우에는 부득이 자가용 또는 높은 비용을 지불하고 택시를 이용하거나 걸어가는 수밖에 달리 방법이 없다고 할 것이므로, 이로 인하여 얻는 공익이 침해되는 사익에 비해 결코 크다고 볼 수도 없다.

○ 약국의 이용자를 위한 셔틀버스의 운행구간은 문전약국의 특성상 대형종합병원과 그 주변에 위치한 약국 사이로 한정되고, 그 이용자의 범위도 주로 문전약국을 이용할 수밖에 없는 대형종합병원에서 진료를 받은 환자들 및 그 보조자에 국한되므로 이 사건 법률조항이 예외적인 운행허용대상으로 정하고 있는 금융기관이나 병원의 이용자를 위한 셔틀버스의 운행과 달리 취급할 정도의 큰 차이가 있다고 보기 어렵다.

○ 그러므로 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되므로 단순위헌결정을 하여야 할 것이지만, 그러한 경우에는 이 사건 법률조항에 의하여 운행이 허용되는 경우에도 모두 그 운행이 금지되게 되므로, 이러한 상황이 발생하는 것을 방지하기 위하여 입법자에게 입법개선을 촉구하는 의미의 헌법불합치결정을 함이 상당하다.