[판례]집단에너지사업법 제18조 위헌소원 사건(합헌,각하)(2001헌바90)

 

집단에너지사업법 제18조 위헌소원 사건(합헌,각하)

(2003.05.15,2001헌바90)

헌법재판소 전원재판부(주심 周善會 재판관)는 2003년 5월 15일(목) 재판관 전원일치의 의견으로 집단에너지사업자가 공급시설의 건설비용의 전부 또는 일부를 그 사용자에게 부담하게 할 수 있도록 하는 집단에너지사업법 제18조가 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 선고하였다.

1. 사건의 개요

가. 청구인들은 성남시 분당지역 아파트 입주자들로서 청구외 한국지역난방공사(이하 '지역난방공사'라고 한다)가 집단에너지를 공급하는 주택 등(이하 '이 사건 주택 등'이라 한다) 일부의 소유자이며, 이 사건 주택 등에는 지역난방공사가 시설한 공급시설에 의하여 열이 공급되고 있다.

나. 정부는 주거 및 상업지역 등에 대한 집단에너지의 공급을 효율적으로 수행하기 위하여 집단에너지사업법에 의하여 1992. 5. 23. 지역난방공사를 설립하였으며, 지역난방공사의 납입자본금은 2000. 12. 31.을 기준으로 금21,793,600,000원으로서 정부·한국전력공사·에너지관리공단·서울시가 출자한 것이다.

다. 집단에너지사업법 제18조는 사업자가 공급시설의 건설비용의 전부 또는 일부를 사용자에게 부담(이하 '공사비부담금'이라 한다)시킬 수 있도록 규정하고 있는데, 이에 따라 이 사건 주택 등의 건설업체 등은 지역난방공사에 위 공사비부담금을 납부하고, 자신들이 납부한 위 공사비부담금을 이 사건 주택 등의 분양대금에 포함시킴으로써 이를 청구인들과 같은 집단에너지를 공급받아 사용하는 사용자들(이하 '사용자들'이라 한다)에게 부담시켰다. 지역난방공사가 이와 같이 공사비부담금으로 납부받은 금액은 2000. 12. 31.을 기준으로 금755,768,232,804원이다.

라. 청구인들은 자신들을 포함한 사용자들이 공급시설의 건설비용을 부담하였으므로 공급시설은 청구인들의 소유에 속하거나 청구인들이 그 지분권을 가지고 있다고 할 것이며, 설사 이러한 소유권 내지 지분권이 인정되지 않는다고 하더라도 지역난방공사의 주주로서의 지위 내지 자격이 인정되어야 한다고 주장한다.

그럼에도 불구하고 지역난방공사의 주주인 정부 등이 청구인들을 비롯한 사용자들을 배제한 채 위 지역난방공사의 주식을 제3자에게 매도하여 민영화계획을 실시하려고 하자, 청구인들은 이러한 소유권, 주주권 등을 피보전권리로 하여 수원지방법원 성남지원에 주식상장및처분금지가처분(2001카합316) 신청을 하였으며, 그 신청 절차 계속 중에 집단에너지사업법 제18조에 대한 위헌여부심판의 제청신청(2001카기1775)을 하였다. 위 법원이 2001. 10. 29. 위 가처분신청을 기각하고 동시에 위 위헌제청신청을 각하하자, 청구인들은 2001. 11. 12. 집단에너지사업법 제18조, 제32조 제2항 및 동법 시행령 제17조의 위헌확인을 구하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판의 대상

이 사건 심판의 대상은 집단에너지사업법(1991. 12. 14. 법률 제4425호로 제정된 것) 제18조(이하 '법 제18조'라고 약칭한다), 집단에너지사업법(1999. 2. 8. 법률 제5831호로 개정된 것) 제32조 제2항(이하 '법 제32조 제2항'이라고 약칭한다), 집단에너지사업법 시행령(1999. 6. 30. 대통령령 제16415호로 개정된 것. 이하 '시행령'이라 한다) 제17조의 위헌 여부이고, 위 법률조항의 내용은 다음과 같다.

집단에너지사업법(1991. 12. 14. 법률 제4425호로 제정된 것)

제18조 (건설비용의 부담금) ①사업자는 공급시설의 건설비용의 전부 또는 일부를 그 사용자에게 부담하게 할 수 있다.

②제1항의 규정에 의한 건설비용의 부담금액 기타 필요한 사항은 제17조의 규정에 의한 공급규정에 정하여야 한다.

집단에너지사업법(1999. 2. 8. 법률 제5831호로 개정된 것)

제32조 (자본금 및 출자) ① 공사의 자본금은 2천억원으로 한다.

②제1항의 자본금은 국가·지방자치단체 및 대통령령이 정하는 자가 이를 출자하되, 필요한 경우 정관이 정하는 바에 의하여 자본금의 2분의 1을 초과하지 아니하는 범위 안에서 일반으로부터 주주를 모집할 수 있다.

③ 생략

집단에너지사업법시행령(1999. 6. 30. 대통령령 제16415호로 개정된 것)

제17조 (출자자) 법 제32조제2항에서 "대통령령이 정하는 자"라 함은 다음 각호의 자를 말한다.

1. 정부투자기관관리기본법에 의한 정부투자기관

2. 에너지관리공단

3. 법 제4조의 규정에 의한 공공단체

4. 법 제9조의 규정에 의한 사업의 허가를 받은 자

5. 법 제2조제8호의 규정에 의한 열생산자

6. 도시가스사업법 제2조제2호의 규정에 의한 도시가스사업자

7. 석유사업법 제2조제8호 내지 제10호의 규정에 의한 석유정제업자, 석유수출입업자

8. 기타 이사회의 의결을 거쳐 산업자원부장관이 승인한 자

3. 결정이유의 요지

가. 적법요건에 관한 판단

법 제32조 제2항 및 시행령 제17조에 대한 심판청구는 청구인들이 당해사건의 법원에 위헌여부심판의 제청신청을 하지 않았고 따라서 법원의 기각 또는 각하 결정도 없었으므로 이 부분 심판청구는 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 심판청구요건을 갖추지 못하여 부적법하다.

또한, 이 부분에 대한 심판청구가 헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 헌법소원심판청구로서의 요건을 갖추었는지를 살펴보면, 법 제32조 제2항은 기본권침해의 직접성 요건을 결여하였고, 시행령 제17조는 청구인들에게 대하여 어떠한 기본권침해를 초래하는 바가 있다고 보기 어려워 부적법하다.

나. 본안에 관한 판단

(1) 법 제18조에서 공사비부담금을 사용자에게 부과하는 이유는, 집단에너지사업의 특성상 초기에 대규모의 시설투자가 필요한 도시기반사업으로서 투자재원의 효과적인 조달을 통하여 보다 저렴한 가격으로 원활히 난방서비스를 제공하는 것이 가능할 수 있는 토대를 마련해 줄 필요성과, 지역난방방식의 경우 일반적으로 타난방방식에서 필요한 자체 난방시설(보일러 및 그 부대시설, 이러한 시설의 설치공간 등)이 불필요하게 되므로 이러한 시설의 건설비용은 지역난방 사업으로 인한 사용자의 이익이 되는바 이러한 이익을 수익자인 사용자들에게 부담하도록 하기 위한 것이다.

(2) 법 제18조에 의한 공사비부담금은, 집단에너지공급사업자가 중앙난방 방식이나 개별난방방식 대신 지역난방설비를 함으로써 당연히 이익을 받게 되는 사용자들에게 부과되는 것이므로 일종의 수익자부담금에 해당한다고 볼 수 있다.

(3) 이 사건에서는 법 제18조가 청구인들과 같은 사용자들에 대하여 공사비부담금의 납부를 규정하면서 그에 상응하여 사용자들의 집단에너지 공급시설에 대한 소유권이나 주주권을 규정하지 않은 부진정입법부작위가 청구인들의 재산권을 침해하는 것으로서 헌법에 위반되는지 여부가 문제된다.

이 사건에서 법 제18조에 의한 공사비부담금의 부과가 헌법 제37조 제2항의 비례의 원칙에 위반하여 부담금의 납부자들에게 특별한 부담을 부과하는 것이라면 법률의 위헌성을 제거하기 위하여 입법자가 그 특별한 부담에 대하여 일정한 보상규정을 두어야 할 의무가 있을 수 있으므로 제18조가 비례의 원칙에 위반하는지 여부를 살펴본다.

위 (1)에서 살펴본 바와 같은 법 제18조의 입법목적은 정당하다고 할 것이며, 이러한 입법목적을 달성하기 위하여 특별히 집단에너지를 공급받는 사용자라는 집단에 대하여 공사비부담금을 부과하는 것은 적정하고도 정당한 방법이라 할 것이다. 또한 이러한 공사비부담금은 부담금 의무자들의 이익을 위해 공급시설의 투자에 활용되도록 되어 있다는 점에서 피해의 최소성 요건을 충족하고 있다.

그리고, 청구인들과 같은 사용자들이 부담하는 공사비부담금은, 예를 들면 계약면적 85평방미터(약 25평) 1세대 기준금액이 신축아파트는 금 1,313,000원, 기존아파트는 금 657,000원 정도인바, 이와 같은 공사비부담금액이 법 제18조를 통하여 실현하고자 하는 공익에 비하여 지나치게 과도한 것이라고 보기 어렵다는 점에서 법익의 균형성도 충족한다.

따라서, 법 제18조에서 청구인들과 같은 지역난방시설의 사용자에게 공사비부담금을 명한 것은 앞서 본 바와 같이 그 목적의 정당성, 방법의 적정성, 피해의 최소성 및 법익균형성이 인정되므로, 헌법 제37조 제2항의 비례의 원칙에 위반하여 청구인들에게 과도한 부담을 지움으로써 재산권을 침해한다고 할 수 없다.

(4) 이처럼 법 제18조는 비례의 원칙에 위반되지 않으므로 입법자에게 법 제18조에 의한 공사비부담금 부과에 상응하여 어떠한 보상규정을 두거나 청구인들의 주장과 같이 공사비부담금을 납부한 사용자들에게 집단에너지 공급시설에 대한 지분권이나 지역난방공사에 대한 주주로서의 권리를 인정할 의무가 있다고 보기는 어렵다고 할 것이다.